断刃崖的硝烟散尽，缴获的物资和涌入的人口，如同新鲜的血液注入狼牙堡这具重伤初愈的躯体，带来了生机，也带来了前所未有的压力。原本依靠杨帆个人威望、张玄等人勉力支撑以及军队强力弹压的粗放式管理，在控制范围扩大至近乎整个灰岩县后，已然捉襟见肘，难以为继。
议事厅内，灯火彻夜长明。空气中弥漫着墨香、汗味以及一种焦灼的气息。杨帆、张玄、贾诩、冯源，以及被紧急召来参与民政讨论的几位新投效的、有过基层管理经验的文吏，围在一张铺开的大型灰岩县地图前，地图上已被各种颜色的线条和标记划分得密密麻麻。
“主公，如今我狼牙堡直接、间接控制的人口已逾五万，村落、集镇星罗棋布。仅靠堡内直接发号施令，政令传递迟缓，效率低下，且无法有效掌握地方实情。”张玄指着地图，眉头紧锁，“譬如东面的李家村与西边的王庄争水，若等纠纷闹到堡内，恐怕早已酿成械斗。又如税赋征收、丁口统计、治安维护，若无专人负责，必然混乱不堪，滋生豪强，盘剥百姓，最终损害的是我狼牙堡的根基。”
冯源也补充道：“近日接收的流民安置，已出现数个村落因分配土地、物资不均而引发的骚动，虽被驻军及时弹压，但非长久之计。需要有明确的章程和常设的官吏来处理。”
杨帆默默听着，手指无意识地敲击着桌面。他深知张玄和冯源所言非虚。打天下难，治天下更难。一支能征善战的军队是骨架，但一个高效、深入基层的行政体系，才是让势力真正血肉丰满、拥有长久生命力的关键。否则，即便疆域再大，也只是一盘散沙，一触即溃。
一直沉默旁观的贾诩，此时缓缓开口，声音依旧带着那股特有的冷静：“乱世用重典，亦需明典。无规矩不成方圆。当务之急，是确立名分，厘清权责，将统治之力，如臂使指，深入乡野阡陌之间。”
杨帆看向他：“文和有何具体建议？”
贾诩走到地图前，枯瘦的手指划过灰岩县的大致轮廓：“可仿古制，结合现状，设立三级。最高为‘县’，主公暂领县尊之名，总揽全局。其下，根据地理、人口，划分数‘乡’，每乡设‘乡啬夫’一人，负责本乡赋税、狱讼、教化、徭役征发，为我狼牙堡于地方之代表。”
他的手指在几个较大的集镇和交通枢纽点了点：“乡之下，于要冲之地或大村落设‘亭’，置‘亭长’，主治安、缉盗、驿传，兼管周边数‘里’。最基础为‘里’，设‘里正’或‘里魁’，管理一村或数村之户籍、农桑、小事调解。”
张玄闻言，眼中闪过精光，补充道：“此议甚善！三级架构，层层负责，可确保政令通达，亦可避免权力过于集中于一地。乡啬夫、亭长需由堡内直接任命、考核，务必选用忠诚、干练之人。里正则可由乡民推举本地德高望重者担任，报请乡啬夫批准，如此既能利用乡绅熟悉地方之利，又可加以制衡。”
冯源则更关注细节：“户籍必须重新严格编订，人、地挂钩，此为征收赋税、征发徭役、招募兵员之基础。可制定统一的田契、房契，规范交易，减少纠纷。还需建立常平仓，丰年收储，荒年放赈，平抑粮价，安定民心。”
杨帆听着麾下文武你一言我一语的补充，一个清晰的行政体系蓝图在他脑海中逐渐勾勒成型。这不仅仅是管理方式的改变，更是狼牙堡从一个依赖军事力量的集团，向一个拥有完整统治架构的地方政权实质转变的标志！
“好！”杨帆猛地一拍桌子，下定决心，“就依此议！张玄先生，由你总揽此事，会同诸位，立即着手制定《灰岩县治政暂行条例》，明确各级官吏职责、权限、考核标准以及百姓之权利义务。冯源，你协助张先生，重点负责户籍编订、田亩清查及常平仓设立事宜。”
“贾诩，”杨帆目光转向这位新晋军师祭酒，“你负责协助甄别、筛选各级官吏人选，尤其是乡啬夫和亭长，我要的是能做实事、且忠于狼牙堡的人。你的‘眼光’，我很需要。”
贾诩微微躬身：“诩领命。”
命令既下，整个狼牙堡的文职系统如同上紧了发条的钟表，开始高速运转。张玄带领着文吏们日夜不休，参考前朝典籍，结合狼牙堡实际情况，草拟条例细则。冯源组织起大量识字的妇女和年轻学子，开始筹备大规模的户籍登记和土地丈量。
数日后，一份份盖着狼牙堡印信的任命文书，伴随着初版的《治政条例》，被快马送往灰岩县各地。第一批被任命的乡啬夫和亭长，大多是原狼牙堡中表现出色的基层官吏、投效文人中经过考察认为可靠者，甚至还有少数在本地素有威望、且明确表示拥护狼牙堡的乡老。
与此同时，一场轰轰烈烈的“清丈田亩、编户齐民”运动在灰岩县展开。狼牙军的士卒在文吏的带领下，深入每一个村落，宣讲新政，登记人口，丈量土地。过程中，不可避免地触及了一些地方豪强、原有胥吏的利益，遇到了或明或暗的抵制。但在狼牙军锋利的刀锋和杨帆毫不妥协的强硬态度下，任何抵抗都如同冰雪般消融。几个企图隐瞒田亩、煽动民众对抗的刺头被当众严惩，起到了极大的震慑作用。
一个月后，初步的成效开始显现。
政令的传递变得顺畅，地方纠纷得以在基层快速解决，税赋的征收有了清晰的依据，不再像过去那样随意摊派。虽然新的体系还显得稚嫩，官吏的经验也显不足，但整个灰岩县，正以一种肉眼可见的速度，被纳入狼牙堡有效而有序的管理之中。
杨帆站在堡墙上，看着远处田野间辛勤劳作的农夫，以及道路上往来穿梭、代表着新秩序的文吏和信使，心中涌起一股难以言喻的成就感。
这比打赢一场战役，更让他感到踏实。
骨架已成，血肉渐丰。狼牙堡，终于不再是漂浮在乱世中的无根浮萍，而是将根系，深深地扎进了这片名为灰岩的土地之中。
一个属于他的体系的雏形，已然建立。而这，仅仅是开始。他知道，随着地盘不断扩大，这套体系还需要不断调整、完善，甚至面临更大的挑战。
但此刻，他信心满怀。